Взаємодія держави і благодійних фондів в США: Стефан Топлер про трьох дорогах до успіху

  1. Офіси взаємодії з фондами (Liaison Offices)
  2. Фонд соціальних інновацій (Social Innovation Fund)
  3. Фонд інвестицій в інновації (Investment in Innovation Fund або "i-3")

відеозапис   26 червня в   Центрі досліджень громадянського суспільства та некомерційного сектора   ВШЕ пройшов науковий семінар «Нові форми державно-приватного партнерства в благодійності США», з доповіддю на цю тему виступив професор Школи державної політики, управління і міжнародних відносин Університету Джорджа Мейсона (США), співредактор   Міжнародній енциклопедії громадянського суспільства   Стефан Топлер відеозапис

26 червня в Центрі досліджень громадянського суспільства та некомерційного сектора ВШЕ пройшов науковий семінар «Нові форми державно-приватного партнерства в благодійності США», з доповіддю на цю тему виступив професор Школи державної політики, управління і міжнародних відносин Університету Джорджа Мейсона (США), співредактор Міжнародній енциклопедії громадянського суспільства Стефан Топлер.

Семінар став четвертим в серії недавніх виступів провідних світових вчених у Центрі досліджень громадянського суспільства та некомерційного сектора ВШЕ. Доктор Стефан Топлер розповів про сектор благодійних фондів в США і розглянув переваги благодійних фондів перед іншими типами організацій. Для багатьох Сполучені Штати є лідером міжнародної благодійності, і саме на американський досвід прийнято посилатися, коли мова заходить про кращі практики або коли де-небудь в світі намагаються оцінити власні успіхи. На початку 1990-х за даними Центру фондів Нью-Йорка в країні існувало близько 30 тисяч фондів, розподіляли близько 9 мільярдів доларів у вигляді грантів. До кінця 1990-х кількість фондів досягло 50 тисяч, і розподіляли вони вже 20 мільярдів доларів. За останні 25 років в середньому кожні п'ять років число благодійних фондів США поповнювалося 10 тисячами нових організацій, розподіляють 9-10 мільярдів доларів. І це незважаючи на те, що через економічну рецесію в 2007-2011 роки активи фондів знизилися на третину.

Як зазначив Стефан Топлер, благодійні фонди в США бувають чотирьох типів: операційні фонди (фонди управління), що реалізують власні проекти, іноді розподіляють гранти; корпоративні фонди, що створюються і контрольовані бізнесом для організації благодійної діяльності в інтересах компанії; фонди місцевих громад, які мають ендаументи, куди надходять кошти безлічі невеликих донорів; і нарешті, незалежні фонди.

Незалежні фонди - найбільш поширений тип фондів в США. Вони отримують свої кошти від єдиного донора (наприклад, Фонд Генрі Форда або Біла Гейтса) і розподіляють гранти відповідно до побажань донора і за згодою ради піклувальників. Такі фонди складають 90% всіх фондів в країні, їм належить 80% всіх активів, і вони розподіляють 70% всіх грантів. Найчастіше підтримка йде в сферу охорони здоров'я (28% коштів), освіти, особливо вищої (20%), культури і мистецтв (14%) і, нарешті, соціальних послуг (14%). При цьому кошти благодійних фондів дуже концентровані. Фонд Білла і Мелінди Гейтс становить 35 мільярдів доларів, тобто близько 5% всіх фондових активів. У США існує не більше 100-150 фондів, які своїм розміром здатні привернути увагу на національному та міжнародному рівні.

При цьому роль благодійних фондів у фінансуванні НКО в США не повинна перебільшувати, вважає Стефан Топлер. Якщо благодійні фонди розподіляють у вигляді грантів 50 мільярдів доларів, то федеральний уряд США витрачає 3,5 трильйонів доларів. Однак незважаючи на порівняно невеликий обсяг коштів, доступних фондам, їх вплив на соціальну сферу може бути дуже сильним. Це пов'язано з тією особливою роллю, яку виконують фонди.

По-перше, фонди забезпечують плюралізм, необхідний у демократичному суспільстві. Це означає, що фонди фінансують і підтримують проекти, цінності та ідеї, які можуть йти врозріз зі стратегією держави чи побажаннями більшості.

По-друге, фонди забезпечують перерозподіл коштів від багатих до бідних, від забезпечених - нужденним. Цей розподіл подібно фіскального, як при використанні прогресивної шкали оподаткування.

По-третє, фонди є важливим посередником у виробництві суспільних благ. У цьому сенсі фонди можуть доповнювати державне фінансування суспільних благ або повністю підміняти його. Традиційно у зв'язку з економією коштів фонди прагнуть саме доповнювати державне фінансування.

Нарешті, фонди - це один з основних «агентів» соціальних змін, соціальних інновацій.

У зв'язку з цим фонди мають більшу свободу, можуть використовувати нестандартні практики, підтримувати нові, проривні ідеї, ризикувати, розподіляючи посівне фінансування, в прагненні багато заробити.

Однак відносини фондів і влади в США не можна назвати традиційно теплими, зазначив Стефан Топлер. Сто років тому, коли створювалися перші великі фонди, ставлення до них був скоріше неприязним і підозрілим. Так, Джон Рокфеллер хотів створити університет у Вашингтоні. Конгрес США злякався, що таким чином Рокфеллер збирається чинити тиск на політиків і змінювати громадську думку, і тому заборонили видачу ліцензії на ведення освітньої діяльності. Тоді в 1913 році Рокфеллер створив свій фонд в Нью-Йорку, наслідуючи приклад Ендрю Карнегі (1911 рік). У 1915 році, а також в 1950-х і 1960-х Конгрес неодноразово санкціонував перевірки щодо цих фондів, посилював законодавство і вимоги до діяльності фондів.

Однак з тих пір багато чого змінилося, і благодійні фонди і влада почали шукати шляхи співпраці для спільного вирішення різних соціальних завдань. Так, фонди можуть розвивати і інвестувати в пілотні соцпроекти у співпраці з державою, спільно фінансувати програми, допомагати одержувачам державних грантів в реалізації їхніх завдань, забезпечувати майданчики для взаємодії влади і незалежних експертів, навчати широку громадськість і чиновників, проводити оцінку і фінансувати дослідження в області державної політики. Зростання зацікавленості влади у співпраці з фондами обумовлений також тим, що фонди незалежні, політично нейтральні, менш бюрократизовані, більш гнучкі, ніж влада, мають більше можливостей ризикувати, реалізуючи нові проекти.

Фонди здатні допомагати державі у формуванні державної політики, в поширенні кращого досвіду в цій сфері, сприяють залученню коштів недержавних донорів до вирішення державних завдань.

Помітивши, що дослідники і практики досі не зійшлися в думці, за якою моделлю повинні будуватися відносини фондів і влади, Стефан Топлер привів в приклад три новітніх кейса подібного успішного співробітництва в США.

Офіси взаємодії з фондами (Liaison Offices)

У 2003 році в Мічигані на рівні уряду з'явився перший в своєму роді Офіс взаємодії з фондами (OFL). Завдання для офісу ставилася просто: сприяти партнерству держави і фондів, виступаючи в ролі «брокера». Ініціатива створення Офісу належала провідним грантодаючих організаціям штату. Фонди фінансували 90% витрат офісу, а уряд надав приміщення і необхідну підтримку в натуральній формі. Керівником офісу була призначена людина, що має досвід роботи в уряді і в фондах. При цьому, незважаючи на те, що Офіс знаходився в приміщеннях виконавчих органів влади, він не вважався державним агентством або органом. Це дозволяло зберегти баланс між здатністю представляти співтовариство благодійних фондів та необхідністю забезпечувати об'єктивними відомостями представників влади.

Коли представники влади або фондів приходили до Офісу з ідеєю нового проекту, то Офіс допомагав їм у пошуку контрагентів, партнерів і приватних донорів. В результаті вдалося реалізувати ряд програм в дошкільному і середню освіту, охорону здоров'я, щодо розвитку робочої сили. Представники влади визнали ефективність подібної моделі взаємодії.

Основні труднощі роботи Офісу полягала в тому, щоб переконати владу і фонди в своїй незалежності. Надалі ідея Офісів взаємодії з фондами була підхоплена вісімнадцятьма урядами місцевого і регіонального рівня. Більш того, практика створення міжвідомчих офісів взаємодії з фондами була використана Міністерством освіти і Міністерством житла і регіонального розвитку, Федеральним агентством з управління надзвичайними ситуаціями та Міністерством сільського господарства США.

Фонд соціальних інновацій (Social Innovation Fund)

Фонд з'явився в 2009 році і є однією з ключових ініціатив адміністрації президента Обами. Завдання фонду - сприяти міжсекторної взаємодії та використання підприємницьких підходів. В рамках ініціативи Білий дім розподілив грошові ресурси траншами по 5-10 мільйонів доларів між невеликим числом грантодаючих організацій (грантові оператори). Ці кошти повинні були використовуватися грантовими операторами для розподілу грантів між НКО-постачальниками послуг - на реалізацію програм у сфері охорони здоров'я, допомоги молоді, для створення економічних можливостей.

Ефективність моделі полягає у вимозі як до грантових операторам, так і до НКО-одержувачам грантів залучати співфінансування в пропорції 1: 1. В результаті з моменту заснування Фонд соціальних інновацій отримав від федерального уряду 177 мільйонів доларів і сприяв залученню 423 мільйонів доларів коштів співфінансування, забезпечених 20 грантовими операторами і 217 НКО-одержувачами грантів. Модель Фонду соціальних інновацій дозволила благодійним фондам вперше відчути себе не просто грантодателями, але і грантоотримувачами.

Фонд інвестицій в інновації (Investment in Innovation Fund або "i-3")

Фонд «i-3» - друга ініціатива адміністрації президента Обами, яка реалізується Міністерством освіти США і націлена на підтримку і поширення успішних практик роботи шкільних округів. На підтримку було виділено 650 мільйонів доларів. Для отримання гранту бенефіціар повинен залучити кошти з недержавних джерел в обсязі, при якому державний грант склав би 20% підсумкової суми. Засоби співфінансування повинні надходити переважно від великих фондів. Оскільки програма з'явилася в період, коли багато фондів зважаючи на кризу стали скорочувати свої витрати на освіту, то вона була вкрай актуальна. Ряд найбільших зацікавлених фондів, зокрема, брав участь в особистих зустрічах з керівником Міністерства освіти США з метою узгодити умови їх участі. В результаті на момент запуску програми в 2010 році 12 фондів пожертвували на потреби програми додаткові 500 мільйонів доларів. Фонд В.К. Келлога допомагав малим фондам в сільській місцевості в підготовці заявок на участь в конкурсі, а Фонд Гейтса разом з рядом інших фондів створив інтернет-сайт, який дозволяє проводити реєстрацію і публічне розміщення всіх заявок на отримання коштів.

Подібно стародавньої китайської фабулі про те, як треба використовувати осла, програма «i-3» часто ставала об'єктом критики. На початку, коли співфінансування було потрібно для перемоги в конкурсі, одержувачі критикували програму за те, що державне фінансування йшло тим організаціям, які і так отримували кошти великих фондів. Коли критерії конкурсу змінилися і співфінансування треба було залучати вже після перемоги в конкурсі, то програму критикували за те, що вона не сприяє залученню приватних коштів і не стимулює появу партнерств в секторі. Насправді реалізація програми сприяла тому, що майже всі НКО-переможці зуміли в підсумку залучити кошти великих фондів, що підтримують освітні проекти. Однак сильні НКО з хорошими заявками, які не пройшли конкурс, не зуміли залучити кошти великих фондів-донорів.

Роблячи висновки з усіх трьох кейсів, доктор Топлер зазначив, що існує безліч інших прикладів успішного партнерства держави і благодійних фондів. Плідність взаємодії залежить від здатності сторін почути і зрозуміти один одного, бажання співпрацювати, а також здатності долати перешкоди на шляху розвитку двосторонніх відносин.

Під час дискусії після доповіді доцент факультету соціології Сара Спенсер зазначила, що в наведених прикладах ініціатором партнерств ставало держава, а не фонди. Доповідач погодився, що держава виступала ініціатором у Фонді соціальних інновацій і Фонді інвестицій в інновації. При цьому в обох випадках важлива була особиста позиція президента Обами, який до обрання мав досвід роботи в одному з фондів в Чикаго і, можливо, тому хотів поширити схожі успішні практики. Навпаки, Офіси взаємодії були ініційовані фондами. Найчастіше фонди починають фінансувати інноваційний проект, він стає успішним і для розширення діяльності вони шукають підтримку у держави. Однак ініціатором найбільших спільних проектів частіше все-таки виступає держава. Винятком є ​​проекти в галузі освіти і рідкісні проекти, як-то Фонду Рокфеллера, які здатні докорінно змінити ландшафт сектора і уявлення про благодійну діяльність.

Відповідаючи на запитання одного з слухачів про те, які форми державно-приватного партнерства в благодійності можна порекомендувати для Росії, Стефан Топлер сказав, що не може дати однозначну відповідь, але згадав практику використання грантових операторів при організації конкурсних відборів НКО. «Можливі два варіанти, - додав доктор Топлер. - У першому - держава надає гроші НКО і вимагає залучати співфінансування від приватних донорів, в тому числі фондів, або безпосередньо пропонує фондам вибрати і підтримати бенефіціарів. У другому варіанті гранти розподіляють самі фонди, а держава визначає пріоритетні напрямки фінансування ».

Варто зазначити, що схожі практики роботи влади з НКО вже використовуються в Росії ( гранти Президента РФ і субсидії Мінекономрозвитку Росії ). При цьому Стефан Топлер зазначає, що «кінцевим результатом держпідтримки фондів і НКО має стати залучення приватних коштів в благодійність». На думку дослідника, цьому можуть сприяти гранти.

Говорячи про довгострокові партнерства на основі взаємодії між фондами, державою і бізнесом, доктор Топлер зазначив, що одна з проблем демократії полягає в тому, що кожна нова адміністрація може бути не згодна з програмами і стратегіями попередньої. У США влада обирають кожні чотири роки, як наслідок багато ініціативи не переживають зміну політичного керівництва.

Відповідаючи на запитання ведучого наукового співробітника Міжнародної лабораторії досліджень некомерційного сектора НДУ ВШЕ Володимира Беневоленського , Стефан Топлер зазначив, що партнерство фондів і держави не є феноменом останніх п'яти-семи років, проте саме в останні роки наявність цього феномена стали визнавати, вивчати і намагатися його використати в рішенні соціальних завдань. А на питання референта Міністерства економічного розвитку РФ Сергія Єфремова про те, витісняють державні кошти, що направляються в НКО і фонди, надходження приватних донорів, доктор Топлер сказав, що це дійсно вкрай важлива проблема, властива некомерційному сектору, проте в згаданих ним кейсах її вдається уникнути зважаючи на вимоги держави залучати кошти співфінансування. Таким чином, відбувається швидше поєднання коштів держави і донорів. Більш того, фінансування з боку держави служить підтвердженням того, що фонди роблять все правильно. Це полегшує пошук коштів приватного фінансування.

Стефан Топлер відповів і на ряд питань, які не стосуються безпосередньо теми виступу. Зокрема, з'ясувалося, що американська система обліку НКО далека від ідеалу і через нестачу людських і фінансових ресурсів органам влади не завжди вдається фіксувати ліквідацію тих чи інших НКО. З цієї причини статистичні відомості про сектор НКО США, які ми маємо, багато в чому можна вважати оціночними, зауважив доповідач.

На думку Володимира Беневоленського, який вів семінар, багато що зі сказаного Стефаном Топлером про відносини влади і сектора НКО, можна спостерігати і в російській практиці. Центр досліджень громадянського суспільства та некомерційного сектора НДУ ВШЕ приділяє особливу увагу цим питанням в Моніторингу стану громадянського суспільства , Оскільки саме по собі партнерство фондів і влади може вважатися соціальною інновацією.

Сергій Єфремов, спеціально для новинної служби порталу НДУ ВШЕ

Фото Михайла Дмитрієва